Capítulo 1 Introdução

O Observatório do Mercado de Capitais é uma iniciativa da Associação Brasileira de Jurimetria (ABJ) e da Associação Brasileira das Companhias Abertas (Abrasca), visando compreender de forma empírica as atividades desempenhadas pela Comissão de Valores Mobiliários (CVM).

A CVM é uma autarquia federal vinculada ao Ministério da Economia, criada pela Lei nº 6.385 de 07 de dezembro de 1976, cujos objetivos principais são disciplinar e fiscalizar o mercado de capitais brasileiro e os seus agentes.

A 1ª Fase do Observatório do Mercado de Capitais, objeto do presente relatório, refere-se aos Processos Administrativos Sancionadores (PAS) julgados pela CVM e aos Termos de Compromisso (TC) celebrados pelas partes envolvidas.

A Lei nº 6.385/76, em seu artigo 9º, inciso V, dispõe que cabe à CVM apurar, mediante processo administrativo, atos ilegais e práticas não equitativas de administradores, membros do conselho fiscal e acionistas de companhias abertas, dos intermediários e dos demais participantes do mercado. Cabe à CVM aplicar aos autores das infrações as penalidades previstas no art. 11 da Lei 6.385/76, sem prejuízo da responsabilidade civil ou penal. Caso haja indícios de crime de ação pública detectados nos casos investigados, a CVM deve comunicar o ocorrido ao Ministério Público.

No caso de identificação de possíveis irregularidades dentro do mercado de capitais, compete à CVM instaurar um processo administrativo para investigar os fatos. Há seis superintendências principais que atuam na apuração ou investigação:

• Superintendência de Relações com Empresas (SEP).
• Superintendência de Relações com o Mercado e Intermediários (SMI).
• Superintendência de Relações com Investidores Institucionais (SIN).
• Superintendência de Registro de Valores Mobiliários (SRE).
• Superintendência de Normas Contábeis e de Auditoria (SNC).
• Superintendência de Processos Sancionadores (SPS).

As superintendências atuam na abertura de processos administrativos enviando a proposta para a Superintendência Geral (SGE). Dependendo da aceitação da proposta ou não, o Processo Administrativo Sancionador (PAS) é iniciado.

A Superintendência de Processos Sancionadores (SPS), em conjunto com a Procuradoria Federal Especializada (PFE), busca elementos de autoria e materialidade para formalizar a acusação ou arquivar o processo, caso entenda que não houve ato ilícito.

Após essa fase, é realizado um termo de acusação, passando pelo rito de intimação, recebimento das defesas, sorteio do relator para julgamento pelo colegiado da CVM, julgamento e recurso.

Em qualquer momento do processo, o acusado pode propor a celebração de um TC perante a CVM. Tal instrumento foi instituído pela Lei nº 9.457, de 5 de maio de 1997, trazendo a possibilidade de suspensão do PAS e podendo ser celebrado, inclusive, antes mesmo da acusação.

O TC é objeto de análise pelo Comitê de Termo de Compromisso (CTC), órgão integrado pelo Procurador e outros superintendentes. O CTC analisa os requisitos legais e negocia valores para celebrar o TC.

Caso não haja TC, ou ele tenha sido recusado por decisão colegiada, o processo segue o próximo rito processual: o julgamento. As penalidades impostas pela CVM, conforme o artigo 11 da Lei nº 6.385/76, consistem em:

1. Advertência.
2. Multa.
3. Inabilitação temporária.
4. Suspensão da autorização ou registro para o exercício das atividades.
5. Inabilitação da autorização ou registro para o exercício das atividades de que trata a Lei nº 6.385/76.
6. Proibição temporária.

Dadas as informações preliminares sobre a CVM e o funcionamento do PAS, passamos aos objetivos da pesquisa.

1.1 Objetivo e Questões Norteadoras

A 1ª Fase do Observatório do Mercado de Capitais é dedicada à análise dos Processos Administrativos Sancionadores (PAS) e Termos de Compromisso (TC) da CVM, endereçando os pontos principais abaixo.

• Temas dos processos sancionadores.
• Características das partes envolvidas.
• Desfecho dos julgamentos, critérios e forma de aplicação das sanções.
• Tempo de duração dos processos.
• Características dos Termos de Compromisso.
• Temas com divergência nos julgamentos.

A pesquisa utilizou como base o conjunto de questões norteadoras abaixo. As questões são guias que orientam a coleta de dados, ou seja, elas não são explicitamente incluídas no questionário de pesquisa, já que algumas delas demandam o cruzamento de várias informações distintas. As perguntas do questionário são os insumos dos cruzamentos que responderão a essas perguntas.

1. Quais são os temas discutidos nos processos sancionadores da CVM?
   • Normativos citados na acusação.
   • Quais atividades implicaram em possíveis infrações aos normativos?
2. Quais são as características das partes envolvidas nos processos?
   • Tipo de atividade, segmento e porte das pessoas jurídicas.
   • Função/cargo/capacidade das pessoas físicas.
   • Relação entre as penas aplicadas e as características das partes.
3. Como varia o desfecho dos julgamentos?
   • Características dos processos que aumentam as chances de absolvição.
   • Características das partes que influenciam no desfecho.
   • Variação das sanções de acordo com o teor dos processos.
   • Valor das multas aplicadas pelo Colegiado.
   • Prazos típicos aplicados pelo Colegiado quando há suspensões / inabilitações / proibições.
   • Principais condicionantes de aplicação das sanções, como agravantes e/ou atenuantes de multas, por exemplo.
4. Quanto tempo dura, em média, um julgamento da CVM?
   • Tempo entre a data do fato e a data de instauração do processo.
   • Características do processo que impactam no tempo de duração, como quantidade de partes e porte das empresas envolvidas.
   • Se houver julgamento, quanto tempo dura cada possível etapa (por exemplo: instauração/apresentação de defesa ou termo de compromisso, instauração/termo de acusação, instauração/rejeição do termo de compromisso, defesa/julgamento, defesa/parecer da procuradoria).
   • Se houver proposta de Termo de Compromisso, quanto tempo dura a apreciação de uma proposta de Termo de Compromisso em todas as suas fases (por exemplo: instauração/termo de compromisso, apresentação de termo de compromisso/aprovação ou rejeição, apresentação de termo de compromisso/parecer da procuradoria e do Comitê de Termo de Compromisso).
5. Quais são as características típicas dos Termos de Compromisso?
   • Relação do valor das propostas com as penas aplicáveis no caso.
   • Características nos casos que tornam o aceite de Termos de Compromisso mais propenso, como valor da proposta e proporção da proposta com relação ao valor teórico da pena.
6. Quais são os temas que geram maior divergência na jurisprudência da CVM?
   • Identificação dos temas nos quais o entendimento do Colegiado mudou ao longo do tempo.
   • Identificação de temas que suscitam divergência.

1.2 Organização do trabalho

O relatório foi organizado em dois capítulos, além desta introdução. No Capítulo 2, apresentamos as decisões metodológicas, procedimento de coleta e organização dos dados da CVM. No Capítulo 3, apresentamos os principais resultados da pesquisa, organizados de acordo com as questões norteadoras.

Este relatório é o segundo documento que formaliza os achados da pesquisa realizada. Ele faz parte de um projeto maior, criado com o objetivo de trazer dados atualizados sobre o tema, através de um dashboard interativo de análise, relatório e dados dos processos atualizados periodicamente.